農用地是最為重要的農業資源，是農產品生產的“第一車間”，無論是從污染來源、危害特征，還是防治措施，相較于建設用地等場地，都有自身的特殊性。專門立法應堅持用地與養地相結合，產地與產品一體化保護等原則，設置專章，遵循污染防治規律，設計具體法律制度，以實現農用地可持續利用與農產品質量安全雙重目標。
前言
2006年前后，土壤污染防治立法一度成為研究熱點，隨后幾年，出現了短暫的停頓或者徘徊，2012年左右，又重新提上議事日程，直至本屆人大常委會將其列入五年立法規劃。之前的研究，名稱都定位在“土壤污染防治”上，近年又有一種聲音，即“土壤環境保護”，并一度進入法律草案之中，引起社會關注。本文以農用地土壤為對象，試圖側論困擾土壤污染立法的幾個核心問題。
一、法律名稱與規制重點分析
1法律名稱設定
一般認為，環境保護是包括自然資源保護、生態安全、污染防治等在內的，以保障經濟社會可持續發展的各種行動的總稱。法律體系構建上，《環境保護法》是環境保護領域的綜合性法律，規定由各個環境要素組成的整體環境保護的基本問題，當然也包括土壤環境保護的內容。對于各個環境要素，不宜再制定與之等階且內容相似的法律，而應當制定污染防治或資源保護的單行法，以保證法律體系的自洽性、合理性和科學性。
在資源保護方面，國家已經出臺了《農業法》《土地管理法》《基本農田保護條例》等法律法規，在污染防治方面，出臺了《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等法律。土壤作為一種資源環境要素，在資源保護上，已有《農業法》《土地管理法》《水土保持法》等法律，唯獨缺少作為環境要素考慮的污染防治法。
在法律名稱上，域外也多采用《土壤污染防治(整治)法》，如日本的《農業用地土壤污染防治法》《土壤污染對策法》，德國的《聯邦土壤污染防治法》等。
2規制重點內容
在規制內容上，已有國家專門立法且多側重于對已污染土壤的治理問題。如日本的《農業用地土壤污染防治法》側重已污染農地土壤的改良和恢復；《土壤污染對策法》則以修復被污染土壤為主要目的，注重以清潔土壤為主要手段的修復治理措施。韓國的《土壤環境保護法》，只有單一的污染整治功能，其內容限于對污染土壤的監測、調查及凈化。上述立法作此規定，是因為外圍立法如《污染防治法》《廢棄物處理法》《肥料取締法》《農藥取締法》等，已從不同方面來阻斷新的污染源進入土壤，從而達到保護土壤環境質量的目標。
當前，我國土壤立法迫切需要解決的關鍵問題是“防”與“治”的問題。其中，“防”關注的是當前和今后土壤環境問題，重點是工業“三廢”排放引起的污染，“由于污染來源的多樣性，針對不同污染源的預防措施也具有多樣性，在土壤污染防治領域的專門法中一一規定，必然造成法律規范本身的臃腫，很難體現立法的宗旨和目的”，專門立法中不宜過多涉及。“治”解決的是已經被污染的土壤問題，從我國土壤污染現狀和演變趨勢看，這一問題更值得關注。
因此，應該從“預防污染物進入土壤和治理已污染的土壤”角度考慮立法問題，由于土壤污染預防的制度和措施大多也是其他環境要素立法的重要內容，專門立法的重心應該放在已污染土壤的治理上。
二、立法模式建議
1對農用地進行專章立法
在我國，農業一直是不堪重負而又必須“承負”的弱質產業，農用地土壤是一個開放系統，既有來自工業的點源污染，也有自身的面源污染，但其又承載著農產品數量和質量安全的重任，負擔著全國13億人口的糧食供給，具有自身的特殊性和戰略意義。
因此，應當考慮農用地的重要性和特殊性，將農用地土壤作為一個獨立的、特別的規制對象，與建設用地等場地土壤區別開來，在“土壤污染防治法”中設專章予以特別保護。
“土壤污染防治法”實施后，國務院可根據農用地土壤污染防治的實際情況，考慮出臺“農用地土壤污染防治條例”，對“農用地土壤污染防治”專章的內容予以細化。此種立法國內也有先例，如《土地管理法》設有“耕地保護”專章，《基本農田保護條例》又對耕地中基本農田保護的內容予以細化。
2專章立法成因分析
首先，農用地和場地污染成因不同，防治思路和措施需有所區分。建設用地等場地污染主要由工商業活動等點源污染引起，關注人體健康，規制主體主要是工業企業，責任主體較易認定，可以采取以市場為主、行政為輔的防治措施；農用地土壤污染，部分是工業“三廢”排放，部分則是農業投入品使用不當，實施主體主要是分散的農戶，因而應關注土壤資源的永續利用和農產品質量安全，防治措施要考慮與農產品安全生產綁定在一起，發揮農戶的主體作用，在生產過程中防治，實施以獎代補、以獎代罰等激勵措施。
其次，我國農用地土壤污染嚴重，需要單獨對待。當前，我國農用地土壤重金屬、有機物等污染已呈現出從局部區域向全國蔓延的趨勢，“我國農田土壤受污染率已從20世紀80年代末期的不足5%，上升至目前的近20%。部分經濟發達地區農田污染問題非常突出，例如，廣東省清潔土壤只有11%，輕度污染農田占耕地總面積的77%，重度污染農田占耕地總面積的12%左右。”《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，“部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂”，迫切需要采取有效措施對已污染農用地土壤進行整治。
再次，專章立法條件已經成熟。《農業法》《土地管理法》《農產品質量安全法》等相關法律已經初步確立了農用地土壤監測與評價、分級管理和風險評估等制度，2012年以來，國家實施了農產品產地土壤重金屬污染防治專項、湖南重金屬污染耕地治理專項等一系列污染調查與治理工作，相關制度已得到實踐驗證，具備法律化的條件。
最后，縱觀世界發達國家或地區，已有專門立法案例。1970年，日本出臺了《農業用地土壤污染防治法》，隨后，農林水產省出臺了《農用地土壤污染對策區域指定條件中鎘含量的檢測方法》等一系列省令和技術標準，對農地土壤污染調查、對策區劃定、治理修復等做出了規定。在具體措施上，與工業場地存在明顯差異，如對于場地土壤污染，《土壤污染對策法》規定可由政府強制相關義務主體調查，并由其付費。此外，韓國和我國臺灣地區雖然沒有對農用地和工業場地分別立法，但在土壤污染監測調查、整治責任、管制方式、管制標準等具體制度中仍是區別對待的。
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